ARISTOTLE UNIVERSITY OF THESSALONIKI

Co-funded by the Erasmus+ Programme of the European Union

Jean Monnet Chair, EU Tax Policy & Administration

Tax Flash 30/10/2018

Τον Απρίλιο του 2018 η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υπέβαλε πρόταση οδηγίας όσον αφορά την προστασία των προσώπων που καταγγέλλουν παραβάσεις του δικαίου της Ένωσης (των μαρτύρων δημόσιου συμφέροντος), η οποία τελεί υπό εξέταση από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο. Στο δελτίο τύπου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής αναφέρεται ότι τα πρόσφατα σκάνδαλα, όπως το “Dieselgate”, τα “LuxLeaks”, τα “Panama Papers” ή οι εν εξελίξει αποκαλύψεις για την “Cambridge Analytica”, καταδεικνύουν ότι οι μάρτυρες δημοσίου συμφέροντος μπορούν να διαδραματίσουν σημαντικό ρόλο στην αποκάλυψη παράνομων δραστηριοτήτων που βλάπτουν το δημόσιο συμφέρον και την ευημερία των πολιτών και της κοινωνίας γενικότερα.

Σύμφωνα με την υπ’αριθμ. 4/2018 Γνώμη που διατύπωσε το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο με βάση το άρθρο 325, παρ. 4 της ΣΛΕΕ, και εγκρίθηκε στη συνεδρίαση της 26ης Σεπτεμβρίου 2018, το σύστημα που προτείνεται από την πρόταση οδηγίας για την προστασία των προσώπων που καταγγέλλουν παραβάσεις του ενωσιακού δικαίου (των μαρτύρων δημόσιου συμφέροντος) αναμένεται να ενισχύσει τα νομικά δικαιώματα τους στο σύνολο των κρατών μελών και να δώσει στους πολίτες κεντρικό ρόλο στη διασφάλιση της εφαρμογής των κανόνων της ΕΕ στο περιβάλλον εργασίας τους.

Ειδικότερα, το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο εκτιμά ότι το προτεινόμενο σύστημα θα συμβάλει στη βελτίωση της διαχείρισης των ενωσιακών πολιτικών και προγραμμάτων, λειτουργώντας συμπληρωματικά προς τις διαδικασίες επί παραβάσει που κινεί η Επιτροπή κατά κρατών μελών της ΕΕ. Μάλιστα, στην περίπτωση που διακυβεύονται δε οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ, η καταγγελία δυσλειτουργιών (whistleblowing) μπορεί να επιφέρει εξοικονόμηση πόρων για τον προϋπολογισμό της ΕΕ μέσω της ανάκτησης αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών. Σε περισσότερο μακροπρόθεσμο επίπεδο, η καταγγελία δυσλειτουργιών που αναδεικνύουν κενά ή ελλείψεις στη δημοσιονομική διαχείριση των ενωσιακών προγραμμάτων, θα παράσχει στον νομοθέτη της Ένωσης τη δυνατότητα να επιφέρει τις αναγκαίες τροποποιήσεις στους κανόνες, κατόπιν πρότασης της Επιτροπής.

Στο πλαίσιο αυτό ο κ. Pietro Russo, μέλος του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου και αρμόδιος για τη Γνώμη δήλωσε “Τα κράτη μέλη ακολουθούν επί του παρόντος διαφορετικές προσεγγίσεις σε ό,τι αφορά την καταγγελία δυσλειτουργιών, η δε προσέγγιση του ενωσιακού δικαίου είναι αποσπασματική“. Για το λόγο αυτό “Μία εύχρηστη, πλήρης και ορθά σχεδιασμένη οδηγία θα ήταν ένα αποτελεσματικό εργαλείο και θα μπορούσε να συμβάλει στην προστασία του προϋπολογισμού της ΕΕ, τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση και την λογοδοσία“.

Ωστόσο, παρά τον θετικό αντίκτυπο από την ενίσχυση της προστασίας των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος στην ΕΕ, το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο επισημαίνει ότι σε ορισμένες περιπτώσεις η αποτελεσματική εφαρμογή του συστήματος ενδέχεται να προσκρούσει σε πολυπλοκότητα που χαρακτηρίζει το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Η Επιτροπή προτρέπει τα κράτη μέλη να εξετάσουν το ενδεχόμενο επέκτασης του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας, προκειμένου να διασφαλίσουν την πληρότητα και τη συνεκτικότητα του οικείου πλαισίου σε εθνικό επίπεδο.

Να υπενθυμιστεί ότι η πρόταση οδηγίας αποσκοπεί στην προστασία των προσώπων που καταγγέλλουν παραβάσεις, οι οποίες μπορούν να ταξινομηθούν σε τέσσερις (4) βασικές κατηγορίες.

  1. Παραβάσεις που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής πράξεων της Ένωσης σε περιορισμένο αριθμό τομέων (δημόσιες συμβάσεις, χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες, πρόληψη της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας, ασφάλεια των προϊόντων, ασφάλεια των μεταφορών, προστασία του περιβάλλοντος, πυρηνική ασφάλεια, ασφάλεια των τροφίμων και των ζωοτροφών, υγεία και καλή μεταχείριση των ζώων, δημόσια υγεία, προστασία των καταναλωτών, προστασία της ιδιωτικής ζωής και των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, και ασφάλεια συστημάτων δικτύου και πληροφοριών). Οι εν λόγω πράξεις απαριθμούνται σε παράρτημα, του οποίου το δεύτερο μέρος περιλαμβάνει πράξεις που περιέχουν ήδη ειδικούς κανόνες για την καταγγελία παραβάσεων. Προβλέπεται η δυνατότητα εξέτασης του ενδεχομένου τροποποίησης και ειδικότερα διεύρυνσης του πεδίου εφαρμογής του παραρτήματος κάθε φορά που εγκρίνεται νέα πράξη της Ένωσης, στην οποία μπορεί να έχει εφαρμογή η προστασία των μαρτύρων δημόσιου συμφέροντος.
  2. Παραβάσεις των κανόνων ανταγωνισμού.
  3. Παραβάσεις που θίγουν τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης, όπως ορίζονται στο άρθρο 325 ΣΛΕΕ (για την καταπολέμηση της απάτης), με ιδιαίτερη μνεία στην Οδηγία 2017/1371 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 5ης Ιουλίου 2017 σχετικά με την καταπολέμηση, μέσω του ποινικού δικαίου, της απάτης εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης και τον κανονισμό για την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF).
  4. Παραβάσεις σχετιζόμενες με την εσωτερική αγορά, αναφορικά με πράξεις που παραβιάζουν τους κανόνες για τη φορολογία των εταιρειών ή διακανονισμούς με στόχο την απόκτηση φορολογικού πλεονεκτήματος και την αποφυγή νόμιμων υποχρεώσεων που ματαιώνουν το αντικείμενο ή τον σκοπό της εφαρμοστέας νομοθεσίας περί φορολογίας εταιρειών και επηρεάζουν αρνητικά την ορθή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς.

Ειδικότερα στον τομέα της φορολογίας, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή επισημαίνει ότι προαναφερθείσες πράξεις μπορούν να προκαλέσουν αθέμιτο φορολογικό ανταγωνισμό και εκτεταμένη φοροδιαφυγή, στρεβλώνοντας τους ισότιμους όρους ανταγωνισμού για τις επιχειρήσεις και επιφέροντας απώλεια φορολογικών εσόδων για τον προϋπολογισμό των κρατών μελών και της Ένωσης συνολικά.

Σε κάθε περίπτωση το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο εξέφρασε την ικανοποίησή του για την πρόθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής να καλύψει όλες τις παραβάσεις που θίγουν τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ υπό την έννοια του άρθρου 325 της ΣΛΕΕ, που συνιστά “μείζονα τομέα στον οποίο χρειάζεται να ενισχυθεί η επιβολή του ενωσιακού δικαίου“. Στην οδηγία ΠΟΣ, ως “οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης” νοείται το “σύνολο των εσόδων, δαπανών και στοιχείων ενεργητικού που καλύπτονται, αποκτώνται μέσω ή οφείλονται: i) στον προϋπολογισμό της Ένωσης, ii) στους προϋπολογισμούς των θεσμικών και λοιπών οργάνων και οργανισμών της Ένωσης που έχουν ιδρυθεί δυνάμει των Συνθηκών ή στους προϋπολογισμούς των οποίων αυτά ασκούν άμεσα ή έμμεσα τη διαχείριση και εποπτεία“. Περιλαμβάνονται, λοιπόν, όλοι οι πόροι της ΕΕ, ο ΦΠΑ και οι τελωνειακοί δασμοί, όχι όμως και τα μέσα που έχουν συσταθεί εκτός του νομικού πλαισίου της Ένωσης και δεν συνεπάγονται έσοδα ή δαπάνες για την ΕΕ, όπως ο Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Σταθερότητας.

Σύμφωνα με το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο, σε περίπτωση μη επέκτασης του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας από τα κράτη μέλη της ΕΕ σε εθελούσια βάση, οι εν δυνάμει μάρτυρες δημόσιου συμφέροντος θα πρέπει οι ίδιοι να εξακριβώνουν κατά πόσον η δυσλειτουργία την οποία προτίθενται να καταγγείλουν καλύπτεται ή όχι από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας και αν δικαιούνται προστασία, κάτι που ενδέχεται να λειτουργήσει αποτρεπτικά.

Περαιτέρω, σύμφωνα με το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο το προαναφερθέν πρόβλημα αντιμετωπίζεται εν μέρει με την πρόταση παροχής στους δυνητικούς μάρτυρες δημόσιου συμφέροντος σαφών και εύκολα προσβάσιμων πληροφοριών, συμβουλών και αρωγής, με την πρόβλεψη μέτρων κατά των αντιποίνων, καθώς και από το γεγονός ότι αρκεί να έχουν βάσιμους λόγους να θεωρούν ότι η καταγγελία εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Ωστόσο, απαιτείται μεγαλύτερη ευαισθητοποίηση και περισσότερη κατάρτιση του προσωπικού ενώ τονίζεται η σημασία της δημιουργίας ενός ευνοϊκού κλίματος εμπιστοσύνης στο εργασιακό περιβάλλον, στο οποίο η καταγγελία δυσλειτουργιών θα αποτελεί αποδεκτή πρακτική.

Το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι καθοριστικός παράγοντας για την προστασία των καταγγελλόντων πρέπει να είναι το δημόσιο συμφέρον που προστατεύεται μέσω των πληροφοριών που αποκαλύπτουν. Τα κράτη μέλη δεν πρέπει να έχουν τη δυνατότητα να επικαλούνται τις υποκειμενικές προθέσεις ή τα ειδικά κίνητρα του μάρτυρα δημόσιου συμφέροντος, προκειμένου να του αρνηθούν την παροχή προστασίας.

Η γνώμη αριθ. 4/2018 του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με την πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου όσον αφορά την προστασία των προσώπων που καταγγέλλουν παραβάσεις του δικαίου της Ένωσης διατίθεται στον ιστότοπο του ΕΕΣ

Επικοινωνία:

Κατερίνα Σαββαΐδου, Επίκουρη Καθηγήτρια ΑΠΘ, Κάτοχος της Έδρας, ADIT

Βασιλική Αθανασάκη, Διδάκτωρ Δημοσίου και Φορολογικού Δικαίου, ADIT, Ερευνήτρια της Έδρας

E-Mail: jeanmonnetchair.eutaxpolicy@gmail.com

Το υλικό αυτό περιέχει αποκλειστικά και μόνο γενικές πληροφορίες και η έδρα Jean Monnet Ευρωπαϊκή Φορολογική Πολιτική και Διοίκηση του Αριστοτελείου Πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης δεν δύναται να εκληφθεί ότι δι’ αυτού παρέχει συμβουλές ή υπηρεσίες. Ως εκ τούτου προτείνουμε ότι οι αναγνώστες θα πρέπει να αναζητήσουν εξειδικευμένες συμβουλές σχετικά με κάθε ειδικό πρόβλημα που αντιμετωπίζουν. Η έδρα Jean Monnet στην Ευρωπαϊκή Φορολογική Πολιτική και Διοίκηση του Αριστοτελείου Πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης δεν αποδέχεται ευθύνη για οιαδήποτε ζημία υποστεί οποιοσδήποτε που βασίσθηκε στο παρόν.

Νομική Σχολή ΑΠΘ, Πανεπιστημιούπολη, 54124 Θεσσαλονίκη, Τ: +30 2310 996510, F: +30 2310 995272, Ε: info@law.auth.gr

©2018 Όλα τα δικαιώματα είναι κατοχυρωμένα